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上海市开发区运营管理模式的演变与创新

荟智快讯 2020-11-30 191

早在1984年,上海开发区在创建初期就力图从传统经济体制中率先走出一条向社会主义市场经济转变的发展之路。在运营管理模式上,以可复制、可推广作为基本要求,提出并实践“小政府,大社会”的管理理念,形成市场经济条件下的新型政企关系,构建集中精简、灵活高效、亲商务实的运行机制。


上海开发区的运营管理模式演变大致可划分为三个阶段:第一阶段为上世纪80年代的公司制运营时期,通过改变政府的强行政手段,赋予开发区更多自主权利。1984年5月,市领导批示:“以企业形式开发新区,政府不能包办,不能单独成立管委会”,奠定了整个80年代开发区建设管理的主基调。第二阶段为90年代的多种运营模式并行期。这个时期,不同级别、各种类型的开发区如雨后春笋般建立并获得快速发展,发挥了高效市场和有为政府的作用。第三阶段为进入21世纪的“区区合作、品牌联动”发展期。

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图一 上海市开发区运营管理模式演变示意图


经过30年多年的发展,上海开发区在扮演改革开放“试验田”的角色上,大胆创新和探索。在推动开发区整体优化、提高管理效率、创新运营管理方面,形成了4种具有区域经济开发特点的运营管理模式。在这4种模式中,又分为单个园区独立管理和多园区联合发展两种情况。



公司制运营管理



开发区管理机构属营利性的企业单位,以企业作为开发区的推动者与管理者,政府不再设立派出机构——管委会,而是通过开发区开发建设总公司作为具有法人地位的经济实体,在执行国家和地方政策性文件的基础上,可通过人大立法的形式,由实体开发公司组织开发区内的经济活动,促进开发区健康发展,同时还承担部分政府职能,但不负责社会行政事务,如此有利于按照现代企业制度开展经营活动。


开发区与政府实行政企分开,即经济区和行政区职能分开,有利于权责分明,各司其职。承担部分政府职能可把经济资源和行政资源有效整合,降低开发区管理成本,提高运营效率,进一步提高开发区综合效益。在这种模式下,开发公司不仅要开发工业用地,还要进行大量的公共基础设施投资,但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿,公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

案例一



漕河泾新兴技术开发区

1984年11月,市政府同意成立上海市漕河泾微电子工业区开发公司,该公司是实行独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体。

1988年7月,市政府同意上海市漕河泾微电子工业区开发公司更名为上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司。开发区总公司主要职能:统一进行开发区的基础设施建设和资金筹集、运用;土地开发和土地使用权转让及房产经营;创造良好投资环境,吸引国内外资金和先进技术;举办企业技术及产品贸易和综合服务等。

1990年4月,上海市第九届人民代表大会常务委员会第17次会议审议通过《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》,5月1日正式实施。这是全国第一部以立法形式明确高新技术产业开发区主要任务的地方性法规,也是一部以管理体制、开发基金、优惠政策、人才管理及环境保护等为重要内容的高新技术产业开发区地方性法规。



“政企分离”管理



开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策, 而开发经营由独立的开发公司承担,在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多,管理者的能动作用较大。开发区管委会作为地方政府的派出机构,行使政府管理职能,不直接运用行政权力干预企业的经营活动,而把重点放在协调和监督方面;开发区的总公司和专业公司作为独立的经济法人,实现企业内部自我管理和对外开发建设,这样使政府的行政权和企业的经营权相互分离,提高开发区运行管理效率。比如国家级的外高桥保税区、上海化工区、金桥出口加工区、洋山保税港区、临港产业区等等。

案例二



外高桥保税区

1992年4月,外高桥保税区管委会成立,作为市政府的派出机构,统一管理、集中处理保税区内的行政事务。管委会实行委员会制,设在保税区内的海关、检验检疫、外汇管理等国家职能管理机构,公安、税务、工商等市政府有关部门派出机构为外高桥保税区管委会委员单位,依法依规对保税区实施统一管理。9月,外高桥保税区开发公司成立,主要从事保税区土地的开发经营。

2000年,浦东新区政府成立后,外高桥保税区管委会由浦东新区政府代管,主任由市政府任命。

根据《上海外高桥保税区条例》的规定,外高桥保税区管委会主要行使以下职责:负责法律法规在保税区的实施,制定和发布保税区的具体管理规定;制订保税区的发展规划和产业政策,经市政府批准后组织实施;负责保税区的计划、规划、国有资产、投资、对外经济贸易、财政、地方税务、统计、工商行政、公安、劳动人事、外事、运输、基础设施、土地房产、环境保护、环境卫生、公用事业等方面的管理工作(涉及核发证照的,由市有关部门委托外管委的相关行政管理部门办理);协调保税区内的海关、检验检疫、外汇、税务、金融等国家管理部门的工作。保税区开发公司,承担保税区内的市政建设和管理,为保税区企业、机构提供服务。



“政企合一”管理



由政府和企业进行联合管理,各有侧重,组织形式上是两块牌子一套班子。开发区管委会作为政府派出机构,具有管理者与开发商的双重功能,主要职能是经济开发区规划和管理,为企业提供服务,同时还拥有一定的行政审批权。在上海各类开发区建设初期,采取这种模式的较多,以促进政府的行政管理效力和公司经济运行效率,但容易出现政企不分、机构膨胀、内部职责不清等弊端。

案例三



上海嘉定工业园区

1992年6月,嘉定工业开发区管理委员会成立,嘉定县县长、副县长分别担任正副主任。8月,嘉定工业开发区开发总公司成立,与管委会合署办公,实行两块牌子一套班子。嘉定工业区管委会主要职责:编制和实施发展规划、开展基础设施建设、管理居民生产生活,并为招商引资提供服务。嘉定工业区开发公司为具有法人资格的经营实体,实行自主经营、独立核算、自负盈亏、依法纳税。9月,嘉定工业区开发公司正式挂牌,并由嘉定县财政局、建设局、邮电局和自来水公司、煤气公司、城市建设综合开发总公司、房产经营公司等股东单位组成董事会,副县长兼任董事长,注册资本3 000万元。



“区区合作,品牌联动”发展管理



进入21世纪,各开发区发展水平呈现明显差异,资源配置不尽合理,区级以下工业区资源放空,品牌开发区资源有限,发展受到一定程度限制。“区区合作,品牌联动”可以改变产业、资源分散的现状,或进行品牌建设、二次创业,解决开发区遇到的瓶颈。通过整合资源,集聚力量,发挥优势,集成突破,提高效率,加速发展。国家级品牌开发区通过溢出效应,既缓解土地紧缺情况,又带动了发展水平较低的开发区共同发展。

在这种运营模式中,可以有众多的合作方式实现共赢。比如“聚焦张江”战略后,对“一区多园”整体规划,成立张江功能区域管理委员会,除园区之间进行区域互动外,还涉及到与周边街镇的联动;上海国际汽车城提出“聚焦一个核心,延伸两翼”,打造核心主城区和两翼的产城融合区;虹桥经开区为解决土地空间狭小问题,进行异地扩区发展;漕河泾开发区进行品牌拓展,开发区的资金、品牌优势与“飞地”区域的土地、劳动力优势相结合。上海化工产业基地整个区域形成“一个管理主体”+“三个开发主体”的开发机制,三区一体化管理。至2020年,上海化工区与毗邻的上海石化连成一片,形成杭州湾北岸60平方公里化工产业带。

案例四



浦东新区“7+1”开发区联动发展

2010年4月,浦东新区借南汇区并入浦东的区划调整机遇,生产力布局和开发区管理体制实行重大调整,在全区范围优化生产力布局,建立起“7+1”的管理体制,“7”为上海综合保税区(包括外高桥保税区、洋山保税港区和机场综保区)、临港产业区、陆家嘴金融贸易区、张江高科技园区、金桥出口加工区、临港主城区、国际旅游度假区(即以迪士尼主题乐园项目为核心,包括三甲港海滨旅游度假区和临港滨海旅游度假区等)。“1”以后世博地区为板块。

联动发展使在大浦东格局下,开发区实现资源整合共享、要素优化配置的需要,突出功能导向,产业结构调整,加强核心功能区建设。在产业能级上,发展现代服务业、先进制造业,推进产业升级。在发展动力上,推动科技驱动、创新驱动,率先转变发展方式。在功能上,更加突出区域核心竞争力,产业关联度大、区域位置接近的开发区域归并到相应的管委会,大力发挥国家级开发区的引领作用,加快南汇区和浦东新区工业区的产业融合和要素融合。